"重实体、轻程序"是法学界对大陆法系国家的普遍看法与观念,而德国作为大陆典型的大陆法系国家,其行政程序法的制定经历了一个漫长的发展过程。在统一的行政程序法颁布之前,联邦德国没有一部统一的行政程序法,关于行政程序的规定散见于整个公法规范之中。公法对行政程序的众多方面作出了规定。形成文字的法律由于制定时间和背景不同,都有各自的立法宗旨,法条内容常常是不一致的,这不利于形成统一的行政程序规范。1956年召开行政程序法研讨会,多数与会官员都赞成制定统一的行政程序法,以解除联邦以及各邦间繁杂分歧的程序规定所引起的适用上的困难。之后,德国各邦内政部长会议决定成立小组委员会,并通过《行政程序法的基本构想》。1976年5月25日联邦议会公布了德国《联邦行政程序法》,于1977年1月1日生效。最近一次修改是1996年9月l 2日的联邦法律。 

　　1、法律内容兼顾实体与程序

 　　德国《行政程序法》的结构由八章组成,其中第三章"行政处分",规定了行政处分的意义、形式、内容、效力、时效等;第四章为公法契约,规定了公法契约的形式与内容、签订与解除、效力等;对于行政实体法上的许多问题,例如行政处分的种类、附款、存续力、无效与可撤销的区别、公法合同的主要类型及其相关原则等均有相关的规定。

 　　2、程序范围包涵内部与外部

 　　德国《行政程序法》既包括外部程序,也包括行政机关之间的职务协助、行政机关的地域管辖权、开展行政程序的委员会和其他工作机构的工作程序等内部程序。 　　3、行政程序基本原则缺失与建构

 　　德国《联邦行政程序法》,并不是关于某一行政行为的具体行政程序的综合性法律,而是规定了德国法律中已经形成的行政程序的一般规则,是对部分行政行为的基本程序进行了成文法化,但并没有对行政程序的基本原则作出直接规定。 

　　4、行政程序的统一与局限 

　　德国制定《联邦行政程序法》的最初动在于程序规范的过多和不统一。因此,制定统一的行政程序法必须使行政程序统一、整合和简化,但当时《联邦行政程序法》的制定并没有得到一致认同,立法机关最终确立的立法模式是平衡这两种观点,即将《联邦行政程序法》确定为仅适用于部分行政领域的法律。其适用范围中有多处法律保留:第一,各邦立法权之保留。联邦德国是一个联邦制的国家,实践中一般是联邦行政机关适用联邦行政程序法,各邦行政程序法在各邦行政机关适用。第二,适用事项的保留,《联邦行政程序法》第2条第2款明确将大量行政活动排除在行政程序法的适用范围之外。第三、形式的保留与形式自由原则。由于行政程序的繁复和拖延常被人垢病,立法者在1996年制定了《行政许可程序加快法》。

 　　笔者通过对该法的分析比较,归纳出其立法模式的以上特点,并就中国行政程序立法可资借鉴之处做出分析并提出若干建议: 

　　1、笔者认为行政法的一个特点是实体性规范与程序性规范交织,姜明安起草的《中华人民共和国行政程序法试拟稿》采用的思路是分为总则、分则两大部分,具体包括总则、行政程序主体、行政行为、行政程序的一般制度、特别行政行为程序、行政救济与法律责任等。②笔者赞成该种立法模式,以行政行为为核心,包括实施行政行为的主体、程序以及行政行为的各种表现形式等。

 　　2、笔者认为在行政程序法中规定内部程序是必要的。第一,内部程序是外部程序的前提,例如行政行为的启动程序属于行政机关的内部程序,但是如果没有这一内部程序,外部行政行为便无法开展。第二,外部程序和内部程序有时并没有严格的界限,会随着具体情况而发生转化。许多内部程序也间接影响相对人的权益。笔者建议我国的行政程序立法,采用内外程序并存存型,既规定外部程序,又规定内部程序。

 　　3、笔者建议应当在行政程序立法中对行政程序的基本原则加以规定。基本原则应当表达行政程序的价值取向,笔者赞同的基本价值取向有二:一是行政民主。就是要特别注重行政程序的民主性,公民能够依照行政程序法的规定,享有有效参与行政管理过程的权利。二是行政效率。"迟来的正义非正义",笔者认为行政效率即是价值追求也可以作为行政程序的原则,就是要通过行政程序,使得行政行为规范化、流程化,进一步提高行政机关的行政效率, 

　　4、笔者建议我国的行政程序立法,应当既要考虑到我国作为单一制国家法制的统一性,也要充分考虑到不同类型行政行为的差异性和特殊性,以及各地区实际情况,采取开放式的立法态度,重点在于规定对于行政程序的一般规定,而对于特殊类型的行政行为择其要而规定,不一定也不可能完全囊括其中。这时候行政机关可以自行进行行政立法或在执法过程中充分行使其自由裁量权。